程序是透明、公开、多元、参与、协商的决策过程的刚性约束机制。通过程序建设来推动公共决策过程从单一、封闭、以领导为主的“独角戏”转变到透明、公开、多元、参与、协商的“辩论赛”。

近年来，不同领域都出现了决策或重大工程项目甫一出台便夭折的现象，如股票市场交易熔断机制、大学生购房零首付、高考指标异地划拨、草原天路收费、垃圾焚烧厂之类邻避工程、PX项目等。这些“夭折的决策”严重损害了政府的公信力，增加了公共决策的难度。破解决策困局不能简单停留在决策事项的文本上，纠缠文本对错，而应深入到这类决策是如何做出的，反思到决策体制变革上。从事后“抗争”转变到事前参与，这样才有可能避免决策零和博弈的困境。

推动决策体制转变的抓手就是推进重大公共决策程序建设。程序是透明、公开、多元、参与、协商的决策过程的刚性约束机制。通过程序建设来推动公共决策过程从单一、封闭、以领导为主的“独角戏”转变到透明、公开、多元、参与、协商的“辩论赛”。“独角戏式”决策的特征是党政领导人主导决策议程，领导偏好转化为决策方案，信息封闭且单向流动。“辩论赛式”决策的特征是信息公开透明、多向流动、公民实质参与、多元利益协商、讨论和辩论，决策过程就是多方的辩论过程，党政领导人决策权就是选择理由最充分的决策方案。自2010年国务院对法治政府建设提出了“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决策”的要求以来，重大决策程序规则建设的框架和试点工作取得了明显进步。但是，持续推进公共决策程序规则建设需要强化转变的路径。

公众实质性参与

自从20世纪80年代末行政处罚引入听证会以来，公众参与取得显著进步。在城乡规划、环境影响评价、价格调整等决策领域，公众参与都有制度规定。可是在实践中，公众参与在某些时候也呈现出形式化趋势，对决策过程以及决策后果缺乏实质性的影响。其原因在于缺乏对参与的深度研究，有些地方或决策部门把参与等同于“参加”，只要到场了或者填写了调查意见表，就认为是公众参与。

参与具有从低级到高级的多层次性。最低层次是信息告知，也就是信息公开和透明，这是参与类型的基础。第二层次是征求意见、咨询，了解公众或者利益相关者的利益、需求和偏好。第三层次是谈判与博弈，公众具有对决策方案的谈判权利和利益博弈能力，尤其是利益调整类的公共决策，让渡出谈判的空间。第四层次是协商与合作。谈判的结果是多方主体能够形成协商机制，协商目的是达成合作，多层次多主体的协商是参与的高级形式。第五层次是同意，这是参与的最高层次，公共权力授权给公众，公众主导决策方案。参与类型选择标准是根据决策领域和参与的目标来确定有效的参与方式。

专家和智库依据科学标准的独立论证

现代社会分工精细化程度高，在专业性强的领域，公共决策需依赖科学知识来进行决策方案设计和选择判断。专家与智库成为公共决策过程中科学知识代表。在自然科学和工程技术领域，专家和智库能够以可验证知识为依据给公共决策提供智力支撑。而在社会科学领域，专家和智库的独立性显得更为重要。尽管其立场、知识和判断充满了争论，但正因为这些争论的存在才有可能使决策过程具有辩论赛特征。社会科学专家和智库参与公开讨论，提供决策方案的理由，有助于决策质量提升。一些重大公共决策失误的原因之一就是缺乏公开辩论。

需要提升风险评估质量

公共决策可能带来一些意想不到的后果，这些后果就是风险从可能性演化为现实性。独角戏式的公共决策受制于决策者的认知、信息收集与处理能力、经验和知识的局限，其风险程度很高。评估是现代公共管理基本特征，事前需进行风险评估，事中需进行执行评估，事后需进行绩效评估。风险类型有经济风险、生态风险、社会稳定风险。风险类型不同其评估方法、工具和复杂程度迥异，其中复杂程度最高的是社会稳定风险评估。从广义上说，社会稳定风险评估是针对公共决策对社会秩序影响进行的评价，在这个意义上就是社会风险评估；从狭义上说，社会稳定风险评估就是针对公共决策对社会群体性事件的影响进行的评价。

现代信息技术革命性的突破彻底改变了公共决策过程的信息传播和舆论环境，独角戏式的公共决策方式面临前所未有的挑战，夭折的决策就是典型表现。社会风险评估的对象是人群，尤其是受公共决策直接或间接影响的人群。公共决策本质就是权威性价值和利益分配，必然导致决策成本、收益和风险在不同人群或阶层之间不均衡分布，从而使社会系统产生一种涨落或波动，从而影响社会秩序。

社会风险有结构性风险和动态性风险两种类型：结构性风险是公共决策成本与收益在不同人群之间分布不均衡带来的，动态风险是人群对结构性风险认知带来的。动态风险意味着初始风险比较低，在信息与舆论机制作用下可能被无数倍放大。社会风险动态性演变往往超出了决策者的认知能力。随着风险评估逐步推进，提升评估质量尤为重要。高水平的评估报告应成为影响决策方案重要依据。

把合法性审查作为公共决策前置门槛

合法性审查是确保依法决策的重要机制设计。“法无授权不可为”是权力清单的基础。公共决策过程中违法性决策屡屡出现，其原因在于缺乏清晰的责任追究，如对抽象行政行为目前还缺乏有效的责任追究机制。“把权力关进笼子”需要界定权力的边界、权力行使方式，更重要的是伸出笼子的手如何剪断？权力清单另一面就应该是责任清单。因此合法性审查需要剪断的就是“不合法的公共决策”，理应成为公共决策的前置门槛。当决策事项一旦开始启动，首要的是合法性审查，然后才有必要推进其他步骤和程序。

发挥民主集中制优势

集体讨论决策是民主集中制优越性的体现。在我国政治体系内，所有的重大公共决策都是以会议形式来进行的，会议是民主集中制的决策方式。从制度设计原理上看，民主集中制具有克服个人独断和议而不决两个方面缺陷的功能；但在实践中，有些时候却变成主要领导人独白式表演，这样就容易出现决策“夭折”的结果。发挥民主集中制的优势就在于强化党内民主建设。

重大公共决策程序规则建设可能带来的是决策周期长了、决策方案讨论次数多了、多方参与的主体和利益表达空间大了，这些将使公共决策过程具有辩论赛特点。独角戏式的公共决策是决策快、执行慢、风险高，甚至还存在中止和推翻原有决策方案的现象；而辩论赛式的公共决策是决策慢、执行快、风险低，但政府信任度比较高。

转自学习时报：https://dzb.studytimes.cn/shtml/xxsb/20160801/21158.shtml