陈强 石成 金爱民
作为欧盟的主导国之一，法国近年来着力推进国家创新治理能力建设，从深化管理体制改革、加强战略引领、强化执行控制等方面积极部署。本文对法国政府重构创新治理体系的改革和实践进行了梳理分析。
从20世纪90年代起，法国科技创新能力相对走弱。2010年《全球创新指数》（Global Innovation Index，GII）报告中，法国创新指数在全球排名第22位。2010年《欧盟创新记分牌》（European Innovation Scoreboard，EIS）显示，法国在欧盟成员国中位列第11名，稍高于欧盟平均水平，处于“创新追赶者”的行列。欧盟委员会认为，产业结构和贸易结构过度依赖于服务业，同时创新治理体制未能适时进行调整，是法国科技创新能力下滑的两个主要原因。为重拾竞争优势，法国政府开始着手重构国家创新治理体系，从强化战略引领和顶层设计、重新梳理国家科研计划、加强公共科研机构管理、优化政策环境等方面开展改革和实践。
一、重构国家创新治理体系，加强组织领导和战略引领
重构国家科研体系。打破原有科学界、教育界、产业界各自为政搞科研的局面，进一步加强整合和战略引领，凝练形成“国家科技创新战略—重大科技创新计划—科技创新共同体”的国家三级科研体系，即将公共科研机构各自的科研战略凝练，形成国家科技创新战略，并以此指导重大科技创新计划；优化资源配置能力，将公共科研机构、高等教育机构、企业整合形成多种形式的科技创新共同体，并以此为指向配置创新资源（图1）。
图1 法国政府创新治理体系（来源：课题组整理绘制）
制定国家创新规划。2009年，法国首次编制《科研与创新国家战略（2009-2012）》（SNRI），确立了“科技创新在法国社会和经济的中心地位”，以及健康、福利、食品与生物技术，应急环境技术与生态技术，信息、通信与纳米技术等三个与社会发展紧密结合的优先发展领域。法国科研署（ANR）的项目资助也因此更倾向于优先领域。2010年后，这些领域被纳入“投资未来计划”（PIA），得到更充分的资金支持，科研基础设施建设路线图也得以编制。在国家战略的引领下，五大“优先领域科研联盟”相继成立。
2013年，法国制定新一轮的《国家科研战略（2015-2020）》，并形成了《法国-欧洲2020：科研、技术转化和创新的战略议程》（France Europe 2020）。该议程分析五大“优先领域科研联盟”和国家科学研究中心的科研战略，产业振兴部的34项“工业振兴计划”，并参考了美国、德国、英国等主要国家的科研创新战略。
加强组织领导。2013年，法国政府成立“科研战略委员会”（CSR）和“执行委员会”（ComOp），进一步强化政府决策功能。科研战略委员会主要负责研究和确定国家科技创新优先发展领域，制定支持措施，并开展绩效评价。CSR由26人组成，主席由总理担任，成员来源广泛，其中包括1名“法国大区委员会”办公室成员、2名国会议员，其余是来自科技、经济、创新等领域的科学家和杰出人士。执行委员会主要负责有关具体事务，成员涵盖政府各部门、相关部际机构、五大“优先领域科研联盟”、大学联合会、国家科研署和主要的公共科研机构，以及“竞争极”、法国公共投资银行（Bpifrance）、卡诺研究所等企业界和创新媒介的成员。
二、整合创新主体和创新计划，优化资源配置
全面整合创新主体。为加强资源整合和成果共享，法国对现有科研创新的各主体进行了整合。一方面，分区域打造“竞争极”、建立“大学-科研机构共同体”（以下简称“共同体”）；另一方面，按照领域建立五大“优先领域科研联盟”。政府以整合后的创新主体作为主要资助对象。其中：
“竞争极”共有67个，是政府按照产业引领能力、国际视野、公共计划和合作伙伴、集群经济发展策略等四个评价指标，在全国范围内确定。每个“竞争极”汇集了区域内企业、科研机构和专业培训机构等创新主体。从领域上看，“竞争极”们包括了汽车、航空航天、核能等传统优势领域。
“大学-科研机构共同体”共有25个，是政府在2013年对全国高校、科研机构按区域重组而成。具体而言，即将同一区域的综合性大学、工程师院校、科研机构通过“权限委托”组成联合体，建立“科研与高等教育极”（PRES），实现集群内高等教育机构人力、物力、财力的资源转移与共享，共同参与国际学术竞争。政府对“共同体”的管理模式、资助模式也相应进行了调整。
“优先领域科研联盟”共有5个，主要负责协调相关领域内主要研究和创新主体，促进伙伴关系。2009年以来，“生命科学与健康研究联盟”、“能源研究协调联盟”、“环境研发联盟”、“数字科学与技术联盟”、“国家人文和社会科学研究联盟”五个联盟相继成立。以环境研发联盟为例，由国家科学研究中心、法国原子能委员会、法国大学校长联合会、法国气象局等12家科研机构组成，致力于协调、整合法国在食品安全、水处理、气候变化和国土整治等领域的环境研发。联盟受法国科研署、法国环境和能源管理署的资助。
整合科研计划。2010年开始实施的“投资未来计划”资金总规模为350亿欧元，是政府主要的科技创新资助渠道，共分为卓越中心、科研增值、企业扶持、医疗保健和生物技术、运输业、城镇建设、能源与循环经济、数字经济、就业与社会公正等九个领域。该计划是全国原有多个重点科研计划、不同渠道的资助项目整合而成。例如，将“卓越创新领域开拓项目”（Idex，71亿欧元）、“卓越实验室项目”（Labex，19.4亿欧元）、“尖端设备项目”（Equipex，8.5亿欧元）、“卓越领域开拓创新教育项目”（Idefi，10亿欧元）归入“卓越中心计划”；将“国家增值基金项目”（FNV，9.5亿欧元）、“技术研究院项目”（IRT，20亿欧元）、“知识产权保护项目”（France Brevets，1亿欧元）、“卡诺研究所项目”（Instituts Carnot，5亿欧元）归入“科研增值计划”，统一由法国科研署负责执行。
优化项目评审流程。法国科研署对竞争性科研项目通常采取两轮评议的流程——第一轮，申请项目至少要获得两位专家的推荐方可进入第二轮；第二轮，评估委员会以A（优秀项目）、B（良好项目）、C（不受理项目）对项目打分。2014年的评审改革还包括：增加同行评议，在第一轮评审中再增加一次同行评议，加强筛选；简化申请材料，在第一轮的同行评议中，只要求申请者提交不超过5页的申请材料，而进入第二轮后，才要求在2个月内提交完整的申请材料。
三、开展合同式管理，强化执行控制
完善合同式管理。法国政府对机构的合同式管理始于1984年，通过前期评审以及合同的执行和评估，实现了对公共科研机构、高等教育机构的绩效管理。具体而言，由法国高等教育和研究部（MESR）和公共科研机构签订多年期的“目标-绩效合同”，合同期满，MESR会聘请第三方机构，同时也亲自对合同方开展评估总结。
2013年“共同体”成立后，该模式相应作了变革。MESR与重组后的25个“共同体”签署多年期“部-校合同”，而不再与机构每个成员签署。合同的内容相应拓展到项目、优先发展领域、国家政策下的区域和产业政策、技术路线、区域高等教育和科研机构能力提升模式等方面，并且和“竞争极”、“投资未来计划”进行对接，进一步加强资源协同。
实施第三方评估。法国《高等教育和科研法（2013）》规定由公共资金全额或部分资助的科研活动，不论由公共机构还是由私人机构执行，均应按照客观的标准进行评估。法国成立“科研与高等教育评估高级委员会”（HCERES）作为独立行政主体，替代2006年成立的科研与高等教育评估署，负责评估的具体实施，每年向政府提交评估报告，并向公众公布。评估团队包括社会和国际专家，评估标准包括对科学的贡献、社会公众的参与以及数据的采集等。
坚持依法治理。法国在科技创新领域的依法治理主要体现在三个方面：立法保障国家科研投入、立法实施科技创新重大计划和政策、依法管理公共科研机构和高等教育机构。其中：
立法保障国家科研投入。《法国科研与技术发展导向和规划法》规定，到1985年研发投入应相当于国民生产总值2.5%（后调整至3%）的目标。虽然法国至今还未实现，但这一目标为政府不断提高研发投入、设置一系列重大科技创新计划提供了基础。
立法实施科技创新重大计划和政策。“投资未来计划”由《2010年财政修正法》确立实施。“竞争极”由《2005年财政法》、《实施竞争极的通函》确定设立。“共同体”由《高等教育与研究法（2013）》确定设立。法国公共投资银行、“竞争力和就业抵扣税优惠政策”由《2012-2017年度公共财政导向法》确定设立。
依法管理公共科研机构和高等教育机构。公共科研机构和高等教育机构的设立程序、治理结构和财务管理都通过法律形式予以确定。例如，《法国科研与技术发展导向和规划法》规定，公共科研机构必须通过法令的形式设立，并在法令中明确机构的主管部门；科研性质的公共机构应当采取董事会管理制，必须成立由员工代表组成的科学委员会和评估机构等。
四、优化政策环境，突出企业创新主体地位
推广普惠型税收优惠政策。“科研税收信贷政策”（CIR）是法国最为重要的科研税收优惠政策，类似于我国的研发费用加计扣除政策，所有企业均可申请。2008年，法国政府对“科研税收信贷政策”进行修订，进一步扩大了受益面。该政策有力支持了法国的实体经济，享受政策的企业60%以上为制造业。在此基础上，2013年《财政法》确立“创新税收信贷政策”（CII），主要面向中小企业进一步延伸，该政策于2015年开始实施。
帮助中小企业融资。和我国类似，法国的天使投资同样不足。为此，“投资未来计划”中设立了6亿欧元的“国家起步基金”来扶持中小企业和初创企业；与此同时，将中小企业创新成长集团（OSEO）、信托局（CDC）和战略投资基金（FSI）整合成立法国公共投资银行，为中小企业提供贷款和担保。此外，加强多层次资本市场建设，成立“中小企业股票交易所”（EnterNext），实施“中小企业股票储蓄计划”（PEA-PME）。
值得一提的是，法国开始重视对破产企业和企业主的保护。法国《企业破产法》修订于2006年，企业破产后，企业主将在银行档案里被打上“040”的字样，几乎不能申请到贷款，很大程度上限制了二次创业。2013年，法国取消了近15万名中小企业主的“040”限制，然而对企业破产保护的法律还有待进一步修订。
设立专门资助项目促进产学研合作。2010年以来，法国几乎所有的科技创新改革措施都包含了促进公共机构与企业的合作、推动创新成果转化的内容。“投资未来计划”将其整合在“卡诺研究所”（IC）、“国家技术转让增值基金”（FNV）、“技术研究院”（IRT）三个项目中（表1）。
帮助企业提升员工技能。法国建立了国家职业、技能转型预警、评估系统，在全国范围内成立10个“国家职业转型技能培训平台”。2013年《促进就业稳定法》确定了设立“个人培训时数账户”的原则，每个领薪职工每年可获得20小时的培训；推行“老少合同”，鼓励老员工对新进员工进行传帮带，并对这类企业给予优惠的税收政策。
表1 法国“投资未来计划”中的科技成果转化资助项目
引导企业参与海外竞争。2013年，法国开始实施出口信贷改革，为出口信贷提供再融资担保、外汇担保、延长担保期限以及建立直接公共融资机制等服务。法国企业国际发展局（Ubifrance）将为1000家中等规模企业和中小型企业提供个性化的出口扶持方案。实施“法国品牌计划”（Marque France），增强法国产品在海外的影响力，提升企业形象。
转自《科技发展研究》2015年第10期。作者分别为同济大学经济与管理学院教授、同济大学经济与管理学院博士研究生、上海市科学学研究所助理研究员。
