“十三五”规划提出“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”的战略部署，但金融领域的任何改革都不可避免地伴随着金融风险。如何优选、确定和进一步完善设计“符合中国国情和国际标准、适应现代金融市场发展要求”的金融监管框架？如何顺利推进和实施金融监管框架体系改革方案，实现新旧监管体制转换的无缝和无风险对接？这对保障我国经济与金融安全、维护金融市场稳定和有效防范系统性金融风险具有重大意义。
为此，2016年10月22日，由上海高校智库、同济大学财经研究所、同济大学经济与管理学院主办的“金融市场发展与金融监管改革”高层论坛在同济大学举行。来自政府相关部门、政府决策咨询机构、大专院校、业界领袖人物和同济大学师生等200 多人齐聚一堂，就这一议题分享各自的研究和思考，进行对话和论辩，取得了一系列重要的交流成果，主要观点如下：
一、形势与挑战：现代金融市场发展的新特点新趋势
同济大学财经研究所所长、国家社科基金决策咨询点首席专家石建勋教授指出，“十三五”时期，互联网企业将更深地涉足金融业，传统金融企业的互联网化运营也将是不可逆转的趋势，整个金融业态将发生巨大变化。同时，以互联网金融为代表的金融创新和金融混业经营的趋势，将使中国的金融市场变得日益复杂，这些都对原有的金融监管框架以及监管主体提出了严峻的挑战。混业经营是当今全球金融业的发展趋势，是时代发展的必然产物。近年来，随着金融改革和金融创新的力度不断加大，金融衍生品不断创新，银行、保险、证券和资产管理业务之间不断互相渗透，以控股集团或母子公司等形式开展金融综合化经营的金融控股集团纷纷出现。与此同时，随着互联网金融风起云涌，金融混业又以一种新形式出现，金融混业经营不再仅仅是不同金融牌照下业务的交叉和趋同问题，更多的表现为互联网电商和金融服务业务之间的跨界经营。这种“金融跨界”格局下的混业经营对目前我国金融分业监管的体制带来了新挑战。
中国人民大学副校长、金融与证券研究所所长吴晓球教授指出，金融创新基于需求，在客观上就会使得中国金融结构发生变化。目前我国金融结构变革核心是在整个金融资产结构中，证券化金融资产比重正在逐步提升。金融监管改革的逻辑则在于，金融市场发展会改变整个金融功能和金融结构，而金融结构的变化和演化又进一步导致金融风险的变异，因此必然要通过金融监管的改革来防范变异的金融风险。
金融监管模式随着金融结构的变化而变化，从2015年的股市危机中可窥得一二。在结合部的很多地方，如商业银行的表外规模越来越大，而表外业务已经开始偏离资本监管，对表外业务而言更重要的是透明度监管。但我国金融监管模式仍以机构监管为主，那么当商业银行表外业务在越来越大的时候，证监会也没有办法对其进行监管，监管的功能跟不上，就导致了监管真空的出现。这一案例证明了金融结构的变化会从根本上要求金融监管的变革。
石建勋教授认为，未来，随着金融全球化、自由化、互联网金融和金融创新的迅猛发展，金融机构业务创新与交叉融合不断深化，我国的金融监管环境正发生重大变化，但目前我国“一行三会”的分业监管模式、机制和监管方式，既不适应现代金融市场发展的客观要求，也不适应构建开放安全金融体系的紧迫需求，监管的有效性存在诸多质疑，加快金融监管体制改革迫在眉睫。
二、原则与思路：金融监管改革的目标及路径选择
同济大学经济与管理学院副院长阮青松教授认为，经济新常态需要金融监管的新思路。经济新常态下，中国经济增速下滑，经济下行压力持续存在，产业结构的调整非短期可以完成，部分行业或企业将面临多重风险。在此背景下，金融监管改革应该有新的思路来提前防范潜在的区域性系统性金融风险。在进一步完善金融监管制度，建立协调统一的金融监管体系思路下，着力实现宏观审慎与微观审慎监管、机构与功能监管的统一。但是，金融监管的独立性和中性原则在任何可能的新思路中仍应该得到重视。
吴晓球教授认为，未来随着证券类金融资产比重的提升，我国金融监管改革的一个重要方向是从资本监管慢慢步入到信息的对称性监管和透明度监管。一直以来，我国的金融资产结构更多地是以银行信贷类的金融资产为主。这种金融结构本身没有流动性，风险不能流动，资产不能组合，其所蕴含的存量风险在不断累积。因此，对这种金融结构的监管重点在于资本监管。相反，证券化金融资产的风险则主要来自于信息的不对称性或透明度，因此对证券化金融产品的监管重点在于透明度监管。在这一时期，我国的金融监管模式是以资本监管为主、透明度监管为辅的金融监管模式。未来，随着我国证券化金融资产比重的不断上升，透明度监管在原先监管模式中的重要性不断提升，我国金融监管的重点将会慢慢步入到透明度监管。资本监管虽然始终很重要，但是金融结构变化将使其比重逐步下降。
石建勋教授认为，随着我国金融业的快速发展，金融监管逐步由机构性监管体制向功能性监管的转变将是一个必然趋势。功能性监管以金融机构的业务活动和其发挥的基本功能为依据，实行跨产品、跨行业、跨市场的监管，这更能适应混业经营对金融监管的要求。这需要打破现有“一行三会”分业监管格局，从金融监管体系、金融机构监管方式以及金融产品监管方式三个方面推进改革，谨慎稳妥地逐步构建大金融综合混业监管体制。
同济大学财经研究所研究员、经济与管理学院副教授张鑫指出，长期以来，我国金融体系主要是为大型企业、国有企业和政府服务的，使我国绝大部分贷款资金流向了大企业、尤其是央企和房地产企业。未来，我国金融监管改革要求改变资金向大企业倾斜的金融体系，让金融业回归服务实体经济的本源，为中小微企业的发展提供良好的融资环境，形成金融体系“扶贫帮弱”机制。这种“扶贫帮弱”机制目的是要鼓励创业，驱动创新，促进中小微企业发展。
对于我国金融监管体系的总体改革框架，石建勋教授建议，一是应当学习和借鉴各主要经济体金融监管改革的经验，结合中国的实际，强化金融安全，防范系统性风险；二是要适应现代金融综合化发展趋势，建立统筹、协调、高效的监管框架，从制度上消除监管竞争和监管套利问题。石建勋教授认为可行的改革方案是以“央行+行为监管局”或“央行+审慎监管委员会+行为监管局”模式为参照，结合中国实际情况，采取渐进改革的方式实施。最终构建一个满足宏观审慎、综合监管、功能监管和行为监管要求的现代金融体系监管框架，为构建开放安全金融体系提供基础性、制度性保障。
三、困难与风险：金融监管改革面临高度不确定性
尽管当前各界已经对金融监管体制改革的必要性和紧迫性形成共识，但仍存在较多不确定性，这使得未来金融监管改革的复杂性不容忽视。
浦发银行战略发展部总经理李麟认为，金融监管改革需要关注政策负作用的叠加效应。在国家大力推进供给侧结构性改革的背景下，宏观调控的关键是要既要保增长，又要去杠杆，而降杠杆需要平衡的一个主要关系就是债与股的比例问题。为此有必要从政策角度考虑金融监管改革的复杂性。李麟指出，金融监管政策在规范金融体系、防范系统性金融风险的同时，还应该关注以下两点：一是中国金融体制改革应该适合中国特色。当前在中国，间接融资依然是金融体系的主力，其它融资渠道相对脆弱，特别是债务通缩和股票市场失灵背景下，银行体系是是唯一能够确保金融安全的关键领域。二是关注政策推出的时间点和窗口期，加强政策的协同。各项政策既要关注其正面效应，又要关注其负面效应，更要关注政策的叠加效应。单看政府出台的某一项政策而言，确实有利于规范金融体系运行，防范系统性金融风险。但在经济下行期，政策的叠加效应可能会对银行带来巨大压力，甚至会引发破产风险，带来更大的金融系统性风险，进而对实体经济产生重大影响。
关于我国资本市场的监管体制改革，同济大学兼职教授、中国证监会研究中心原正局级研究员黄运成认为，行政体制改革应作为资本市场改革的主线，如果行政体制改革不到位，整个资本市场改革也将难以推进。他进一步指出，从资本市场的角度看，如何贯彻“国企改革”这一大方向是必须研究的课题。资本市场的国企改革应以交易所改革为核心，但目前很多改革没有涉及到交易所，如果交易所改革不到位，其他的改革不可能到位。根据现有法律及实际情况，交易所的地位和法律性质还不清楚，到底市场还是政府？从实际情况来看，交易所的改革难以推进，根本原因是行政体制改革不到位，监管机构把交易所视为自己的附属物。对此，黄运成指出，中国资本市场监管体制改革的逻辑起点在于把“权力关进制度的笼子”。
石建勋教授认为，当前金融监管改革存在三个方面的不确定性。第一，监管改革的方案不确定。目前大致上有四个方案：一是合并“一行三会”，成立一个大一统的超级金融监管机构，即把所有的金融监管收归央行；二是保持现有的“一行三会”格局，在此基础上成立金融协调委员会；三是改成“一行一会”，央行总的决策不变，增强监管审慎监管；四是“一行两会”。这四个方案各有利弊，难以达成共识。第二，监管改革的风险不确定，任何改革都有风险，但是金融监管改革的风险最大的。必须在对市场保持监管的前提下，改革金融监管机构。第三，监管改革的路线图、施工图不确定，方案定下来后怎么改，先改什么，后改什么，怎么操作，哪些机构撤了，人员怎么安排。在改革过程中，谁来监管，在过渡期内怎么样保证这个市场正常运行。因为金融市场每天都在交易，市场不可能停下来。
四、立法与修法：金融监管改革法治建设要先行
金融监管体制改革的路径是自上而下的，先把新的模式建立起来，制定法律，先模拟运行，等新的成熟起来再撤销旧的模式。
对于如何把新的模式建立起来，石建勋教授认为，要通过立法的方式给金融改革以保证，金融市场是法治经济，必须依法交易，依法监管。法律制度是改革可以推进的保障，只有通过立法才能保证金融改革的连续性和稳定性。
同济大学财经研究所特聘研究员、上海金融学会副会长王振营认为，金融体制改革必须法律先行。当前各个法律都是先由部门提出来，这样就带着很多部门的利益和部门的局限性。在这种情况下，立法需要超越部门的利益。
同济大学兼职教授黄运成进一步指出，当前我国金融监管立法中存在的巨大问题在于，现有的立法大多是部门立法，但部门利益间缺乏制衡约束机制，导致了严重的本位主义。即使法律本身没有问题，在具体实施上也困难重重。在我国金融立法中，涉及到银行业，以央行和银监会为主。涉及到证券业，以证监会为主。涉及到保险业，以保监会为主。最后到人大审核。一些核心观点、主要方向和思路都是法律本身涉及的主要监管部门提出的，再由这些部门来协调立法机关。这就导致了这些监管部门不仅是法律的执行者，同时又是事实上的法律制定者，因此立法很难反映市场供求，这是金融监管改革难以推进的核心。要想推进金融监管改革，必须从根本上把公权力关进制度的笼子，对监管机关参与立法进行制约。
同济大学财经研究所特聘研究员、同济大学法学院副教授刘春彦也指出，金融监管改革的一个可行路径是让法律先行。从美国、英国等经验来看，金融监管体制变革都是以立法或修改现行法律为前提，通过立法或修法引领金融监管体制变革。在修法的过程中经过了充分的讨论，寻求到了共识。既要各方参与，又要顶层设计，二者必须兼顾。既要听取体制内的建议（因为他们最熟悉金融监管的情况，但又存在利益冲突），又要积极听取体制外的建议（他们相对中立，但不熟悉金融监管运作实践）。对于我国而言，既要积极研究美国、英国的经验，又要充分立足我国实际情况，真正认清我国实际情况。修法不可以求快，但要求全。在立法过程中，我国修法应该举行听证和接受质询，立法机关必须将其立法本意公之于众。在立法技术上，可以尝试引入成本收益法、事后评估法等。
刘春彦进一步指出，我国立法机关2010年宣布社会主义法律体系已经建成，党的十八届三中全会提出全面依法治国，党的十八届四中全会正式通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在此背景下，任何的金融监管体制改革必须建立在法律先行的基础之上。
五、试点与推广：建议设立金融监管体制改革试验田
目前，金融监管的体制机制已经远远地滞后于金融创新和金融发展的现实，迫切需要加快改革。但金融领域的任何改革都不可避免地伴随着金融风险，金融领域内外相关要素的外溢性、传导性和关联度极高，金融监管体制改革任务艰巨复杂，牵一发而动全局，从全国范围内实现一步到位的改革不仅难以达成，而且风险较大。必须认识到：一方面，金融监管体制改革“迫在眉睫，势在必行”，另一方面，这项改革面临的难度和风险非常之大，监管体制改革要有一个不断试错和不断完善的过程。
因此，石建勋教授认为，推进金融监管体制机制改革需要有一个充分试错的试验田。在中国目前新兴加转轨的复杂环境条件下，推进金融监管改革实际上是一个不断试错的过程，在此期间，新问题、新矛盾不断浮现将是常态。通过建立金融监管体制改革试验田，给改革一个纠错或者是改正的空间和时间，以期对金融和实体、金融内部各要素、各类市场、金融改革各项举措之间的逻辑关系有一个清晰梳理，并相应设计出合理的改革次序和改革方案，并进行充分实验，形成可复制可推广的最佳制度案例，再向全国推广，方能保证金融监管改革的平稳推进。
石建勋教授建议将上海自贸区作为金融监管体制改革的试验田。上海金融要素齐全，上海自贸区金融改革开放和创新有比较齐备的基础条件和环境。而且，上海自贸区现在已将陆家嘴金融贸易区纳入进来，使得整个自贸区的金融要素更为齐备。在上海自贸区内设立金融监管体制改革试验区，一方面可以满足自贸区金融创新的客观要求，有效控制金融改革开放风险，另一方面也可以为上海乃至全国的金融监管体制改革完善提供最佳实践模式，形成可复制可推广的成功经验，有利于降低金融监管体制改革进程中的机制转换、监管空窗等风险。
（作者为同济大学财经研究所助理研究员，同济大学经济与管理学院博士）
