[发布单位：中国经济导报B03版   发布时间：2009-4-9 14:53:16]

      将废弃物转换为再生资源再利用，在国际上被形象地称之为“静脉产业”。因其变废为宝，循环利用，如同将含有较多二氧化碳的血液送回心脏的静脉。与之相对应，开发利用自然资源的传统产业，则被称之为“动脉产业”，它们共同构成了资源环境和经济发展的良性循环链条。
　　静脉产业的出现，将改变传统的“先发展，后治理”的窘境，而实现“资源－产品－再生资源”的反馈式流程以及“低开采、高利用、低排放”的资源循环利用模式。国际上有关专家预测，未来30年的“十大新兴技术”中，垃圾处理新技术位居第二，静脉产业将是21世纪最具发展前途的产业。科学实验也证实，如果利用得当，1吨垃圾可获得300至400千瓦的电，每利用一吨废纸可生产纸浆800千克。据统计，目前全世界每年生产的钢铁、铝、锌、纸张等的总产量中，由垃圾中提取再生资源加工而成的产品分别占到45％、22％、30％和35％。法国每年铜产品的原料中，有80％来自废铜。美国每年用于新闻纸的原料中有1/3来自废纸。
　　目前，我国垃圾累计堆放量已达60多亿吨，占用土地空间5亿立方米，对土壤、地下水、大气造成现实和潜在的污染相当严重。工业固体废物占固体废物的绝大部分。另外，目前我国城市垃圾构成已经发生了很大变化，垃圾中可回收利用的资源越来越多，有30％～40％的垃圾是可以再利用的废纸、废玻璃、废塑料和废金属，使得从废物利用中获取资源成为可能。据统计，我国每年产生的固体废弃物可利用而未被利用的资源价值达到了300亿～350亿元。如果将这些可再生资源利用起来，变废为宝，不仅能取得环境效益和社会效益，还能取得良好的经济效益。

我国静脉产业尚处于起步阶段
　　目前，我国已有各类废旧物资回收企业5000多家，回收网点16万个，回收加工厂3000多个，从业人员140多万，城市生活垃圾日处理规模达到179348吨。据不完全统计，2000年我国垃圾回收量已突破5000万吨，年回收总值450亿元。我国钢铁、有色金属、纸浆等产品1／3以上的原料来自垃圾再生资源。
　　但同时，我国垃圾产量大，而容纳设施少的矛盾仍然十分突出。生活垃圾已成为城市污染的主要因素之一，有200多座城市已陷入生活垃圾的包围之中。此外，我国垃圾处理企业普遍规模较小、工艺、技术落后，产业化水平低。大中城市近千座垃圾填埋场中有90％仍是简易堆放，且仍沿用原始的垃圾处理方法――混合填埋法。长期以来，由于垃圾处理的投资主要来自政府，处理设施运行及技术开发也存在诸多困难。目前全国专业从事垃圾处理设备生产的企业仅128家，其中年销售产值200万元以上的重点企业89家，大量垃圾无法及时处理。就现状而言，我国静脉产业尚处于起步阶段，与发达国家相比存在着较大差距。
　　目前影响我国静脉产业发展的制约因素主要有：
　　一是行业管理体制的束缚。目前，垃圾治理工作还被看作社会公益事业。城市生活垃圾、工业垃圾、医疗垃圾、建筑垃圾，分别由环卫部门、环保部门、卫生部门以及城管部门分头负责管理，每个部门又都拥有自己的收集和处理系统。这些部门既是垃圾治理监督管理部门，又是垃圾处理的具体实施单位，缺乏独立经营的积极性，在一定程度上限制了垃圾产业运营的市场化。随着经济与科技的发展，垃圾逐步趋于多样化、复杂化、混合化，这种多头管理已经越来越难以适应新的形势。
　　二是资金不足。我国垃圾处理水平落后，一个原因是经费不足。处理垃圾的“代价”是高昂的。以上海为例，每年的垃圾收集、运输、处置等各项费用共计12亿元，但仍有6亿元缺口。要建成一座日处理垃圾能力为一吨的工厂，大约需投资40万至70万元，而从目前实际情况来看，大多数环卫部门只能负担10万至25万元。由于运营费用严重不足，长江上游三峡库区利用国债资金近几年建成的十几个垃圾处理厂，大部分处于闲置状态，内江市垃圾处理厂的机器已经锈迹斑斑。长江两岸的垃圾或明或暗地被倾入长江。
　　三是法律体系尚不完善。在经济因素尚不能成为拉动人们自觉地进行垃圾再利用的今天，利用法律来明确相关各方的权利、义务无疑是实现垃圾资源再利用的有力保障。我国近年来陆续出台了一些相关法律，但现在还没有一套全国性再生资源综合利用的相关法律，资源回收利用缺乏强有力的、长期的激励机制和制约机制。以家用电器的回收再利用来说，目前国际上的废旧家电回收利用及相关立法发展十分迅速。早在1993年欧洲就提出了“制造商责任制”，由制造商负责废旧家电回收处理。美国对从事回收家电产品中制冷剂的人员资格、所用设备、回收比率等作了明确的规定。日本已经公布并实施了《家用电器资源回收法》，明确规定家电制造商和进口商对电冰箱、电视机、洗衣机、空调器4种家电有回收的义务和实施再商品化的义务。而我国在这方面则相对滞后，到目前为止，还没有一部专门的法规对此进行规范。
　　四是政策扶持不够。由于缺少相关的政策激励措施，既限制了企业处理公共废弃物的积极性，也限制了公众投资进入静脉产业的热情。这给本来就资金紧缺、发展缓慢的静脉产业带来了十分不利的影响。另外所得税的免除范围太窄。财税字[1995]044号文规定了对部分建材产品和从废液中提取黄金和白银给予免增值税的优惠，财税字[2001]198号文又对有关内容做了进一步扩展。但是，并未将污染严重、经济效益并不明显的垃圾中的废塑料、废玻璃、废电池及各种废旧家用电器等的回收，列入优惠项目之中。
　　此外，信贷支持不足。贷款手续过于繁琐，使得许多中小企业望而却步。国家级的贷款多数只有贷款指标或额度，具体款项由地方自筹，即使有实际款项，数量也十分有限，其余的需要由地方配套支持，由于条块分割和政策实施效力的有限性，企业很难真正得到所需的足额款项。
　　缺乏直接的财政补贴。静脉产业目前仍是本大利微的产业，有些项目可以盈利，有些项目必定亏损，需要经常性财政补贴。如一粒钮扣般大小但可以污染400立方米水的废电池，其回收和处理没有任何利润可言，即使由政府一次性投资建厂，日常运转也需要财政补贴，否则，每年产生的大量废电池就无人来处理。
　　五是技术开发进展迟缓。垃圾是继污水、废气以后严重影响环境的主要因素之一。由于其分散性和成分的复杂性等特点，其处理难度很大，需要更多的技术开发工作。而目前的情况是，由于科研开发资金的短缺及资源循环利用的利润率较低，企业更愿意使用“纯净”的原材料。就废塑料的油化技术来说，其技术研究与产业化开发已历经10余年，全国有近百家科研、企业甚至个体户从事该技术的产业化工作，但至今没有几家能够实现稳定的运营。其原因主要就是基础研究投入较少，技术含量低，设备过于简陋。构建完整的静脉产业链条我国现行的政企合一的垃圾管理体制不利于静脉产业的发展。国外发达国家和发展中国家的经验表明，专业经营性公司处理垃圾的费用是市政机构的一半。因此，实行环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式，建立与社会主义市场经济体制相适应的城市垃圾管理体系，是解决我国城市垃圾的根本途径之一。
　　因此，要改革管理体制，应当将垃圾清运处置单位从政府部门中独立出去，由事业单位管理体制转变为企业管理体制，并采取入股、兼并、合资等多种形式建立垃圾处理公司，形成垃圾处理产业化。要逐步建立垃圾经营许可证制度，鼓励各类公司参与垃圾治理，由具有垃圾经营资格的单位负责垃圾的清扫、收集、运输、处理和处置，形成市场竞争机制。
　　建立并完善收费制度。静脉产业的发展仅靠政府投资是远远不够的，只有根据“谁污染谁付费”的原则建立收费制度才能缓解资金不足的压力。国家有关部委已于2002年联合发出了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，以推进我国全面实施垃圾收费制度。
　　征收填埋处理费。对进入填埋场的垃圾征收一定的费用，是对垃圾采用填埋方式的一种限制，以客观实行垃圾的减量化和资源化，鼓励废弃物的再利用和减少浪费。垃圾填埋费是针对不属于城市环卫部门收集的居民生活垃圾而征收的，其征收对象为机关、团体、企事业单位、工厂和公司所产生的垃圾。
　　对包装产品生产者收费。我国应借鉴发达国家的先进经验，特别是德国的《包装条例》、《循环经济法――废物避免、回收利用与处置法》实施的经验，制定包装产品生产者责任管理政策，提出产品生产者保证一定包装材料回收率的义务及违法的处罚条例，相应地对包装产品生产者征收一定的包装垃圾处理费。
　　给予相应的政策扶持。目前我国的静脉
产业仍属微利产业，其发展需要国家政策的积极扶持。国家应完善税收优惠制度，把对环保产业原有的增值税优惠政策落到实处。对物质再生行业减免增值税，以优惠政策进行扶持。而确定税收的依据必须根据该企业的公共服务性质来决定，对于纯粹的盈利性企业其税收优惠程度就低，而对于以社会公益为主的微利或无利企业，应给予较高的税收优惠甚至免税。
　　应鼓励企业参与废品的回收利用、垃圾的资源化、垃圾的清运处置等工作。对符合贷款条件的项目，金融部门应给予优先贷款、长期贷款，甚至无息贷款，并简化办理手续，为公众投资开方便之门。支持一些经营好、符合上市条件的物资回收企业上市，为企业直接融资创造条件。对符合条件的企业给予相应的直接财政补贴。
　　此外，根据市场经济规律，运用多种经济手段，从征地和用电等方面对从事垃圾回收利用的生产、流通企业给予支持。

完善法律体系提高公众意识
　　完善法律体系。一个行业的健康发展离不开完善的法律体系。上世纪90年代以来，欧盟各国一直为推行“零污染”的经济计划而努力，一整套的法律约束使垃圾的生成趋向于“零”。除了在宏观经济指标上对垃圾的处理有“限定”，在回收、生产、再利用的每个环节上也都有各种各样条款“支撑”。我国需尽快建立起有关垃圾处理的法律体系，进一步明确垃圾处理的主体、责任、权力和规范，通过依法行政、科学行政，大力推进垃圾处理的规范化和法制化，避免职责不清、规范不强、随意性大的问题。目前政府已出台了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，对垃圾分类已有了一些初步的规定。有关部门正在研究制定《垃汲法》，也将废旧家电及电子垃圾的回收处理管理方法纳入了议事日程。已有的《环境保护法》、《森林法》、《海洋保护法》、《水法》、《草原法》等环保法规体系也增加了垃圾处理条款。除了基本法规及相关法规外，还必须建立一系列部门性和地方性的具体法规。
　　提高公众意识。真正实现垃圾的减量化、无害化、资源化还须从源头做起，需要每个公民的自觉行动。要提高公民的意识，必须加大宣传教育力度。利用电视、广播、报纸、网络等各种媒体进行长期大量的宣传。学生是未来的主力军和希望，也是最容易接受新的科学的生活方式的人群，要借助教育机构，从幼儿园到高等学校都进行宣传引导，让他们从小就养成好的习惯。
　　我国的静脉产业虽然处于起步阶段，但也蕴含着巨大发展潜力，而且静脉产业是我国实现循环型社会的不可缺少的重要一环。随着我国综合国力的增强，各方体系的健全与完善，这些瓶颈将逐渐得以解决，静脉产业将有望健康发展起来。垃圾的减量化、无害化、资源化的逐步实现，将使我们拥有一个更加清洁、健康的生活环境。

　　(作者为同济大学可持续发展与管理研究所教授、所长）
　　中国经济导报B03版 2009年4月7日