孙荣：政府要真正把社会组织作为平等合作的伙伴
发布时间：08-28-14
从各地的实践来看，已经有一批成熟的基层社会组织，它们在政府的培育扶持和自身的努力下，发展质量稳步提高。
上海市杨浦区延吉新村社区建设的睦邻中心积极吸纳社会组织参与社区治理。 李坤 早报资料
近年来，我国基层社会组织蓬勃发展，在政府的培育支持和自身努力下，发展质量稳步提高，在维护社会稳定、提供公共服务和促进科教文卫事业发展等方面，都充分发挥了自身作用，成为社区建设和治理的重要参与者。但是，由于绝大多数基层社会组织尚处在培育和发展阶段，在实践中还面临着一些问题，因而必须从基层社会组织自身和政府管理两方面入手，切实提升基层社会组织参与社会管理的能力。
基层社会组织参与社会管理的现状和成效
城市基层社会组织是社会组织中最低的一层,是指在城市社区范围内,以城市居民为成员，以一定地域为活动范围，以满足其成员的不同需求为目的，由基层群众自主成立或参加的从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动,具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性、服务性及区域性的社会团体和民办非企业单位。
基层社会组织包括基层社会团体和基层民办非企业单位两大类，前者以满足社区居民的各种物质文化生活需求为目的,是由社区居民自主成立的非营利性群众团体或组织；后者则是由企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、为社区居民提供有偿日常生活服务的非营利性社会组织。
截至2013年底，根据统计数据，上海共有社会组织11607家，其中：社会团体3789家，民办非企业单位7666家，基金会152家。在全市各社区备案的基层社会组织共计22818个，参加人数553865人。
从各地的实践来看，已经有一批成熟的基层社会组织，它们在政府的培育扶持和自身的努力下，发展质量稳步提高。具体表现为：
内部管理逐步完善，组织运营效率提高。成熟的基层社会组织设有如人力资源部、财务部以及综合事务部等管理运营的相关部门，组织结构完善。还有一些组织通过外包的方式将组织的运营管理交付给专业的第三方机构。
专业服务人员增多。一些基层社会组织提供的服务如居家养老、幼儿日托要求服务人员具有一定的资质，组织通过聘用具有资质的社工或者鼓励已有员工考取资质的办法，培养更多的专业服务人员。
群众对组织服务项目的满意度有所提升。群众满意度的提升主要依赖于基层社会组织细致入微的工作和对群众需求的准确把握。例如上海市长宁区“上海壹方社会服务事业发展中心”在为“老养残”家庭提供助残服务初期，以为残疾人提供康复训练为主，但在服务的过程中发现，对残疾人的精神疏导和对家属的精神解放才是这些家庭真正所需，组织便及时调整服务内容，既帮助残疾人走出家门，也让家属有了自己的休息时间，深受服务对象的好评。
基层社会组织的功能与作用不断提升。基层社会组织本身具有的非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性、服务性及区域性等特征，使其在社区建设和治理中有着独特的优势。就目前的情况来看，基层社会组织主要的功能与作用如下：
维护社会稳定。一方面，与相关政府部门相比，基层社会组织更加贴近民众，能及时发现民众需求并迅速作出回应，从而能有效预防不稳定事件的发生。另一方面，在社区矛盾调解中，社会组织扮演着“和事佬”的角色。如2009年，杭州市13个区、县(市)创新“枫桥经验”，在全国首先推行“和事佬”协会建设。当年全市社区(村)已建成“和事佬”协会2900余个，主动化解和协助调解民间纠纷7880余件。该协会主动调解社区内的群众纠纷、走访居民群众，使老百姓的矛盾化解在基层，承担了政府部分维护社会稳定的职能。
提供公共服务。提供公共服务是基层社会组织承接的重要政府职能，而公共服务购买则是基层社会组织实现承接该职能的主要方式，也是政府实现职能转变、简政放权的重要手段。在近几年的实践中，上海市逐渐形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式，范围涉及市、区县和街镇三级，它们根据所在地区的具体情况制定服务项目和开展服务。
促进科教文卫事业的发展。在上海的各个社区，活跃着众多群众性艺术团、表演队、体育组织，如社区书画社、戏曲组、合唱团等。这些活动团队多归属于街道办事处，并由所在居委会管理，通过自发性地组织文娱活动，丰富了居民的日常生活，促进了社区精神文明建设，承接了政府部分促进科教文卫事业发展的职能。
基层社会组织面临的主要问题
由于社会组织尚处于培育和发展阶段，目前还存在一些瓶颈问题，影响制约着社会组织进一步发展壮大、更好地发挥作用。主要表现在以下三个方面：
推进社会组织发展的合力不足。实践证明，社会组织的培育和发展需要政府各部门达成共识，形成合力，共同培育，但有的部门在认识上还不够到位，认为社会组织可有可无，社会组织的培育发展只是民政部门的事，表现在不肯作为社会组织的业务主管部门，不愿意承担本业务领域社会组织的监督管理职能，不放心将一些政府职能由社会组织承担。
基层社会组织缺乏公信力。一方面，很多基层社会组织规模较小，在成立之初就缺乏明确的自身定位，服务范围和内容不清晰，导致在提供服务时，偏离公民的实际需求，难以获得公民的信任。另一方面，组织的内部治理结构不完善、内部规章制度不规范。组织的发展多由魅力型的领导者支撑起来，缺少完善的法人治理结构，无法做到科学决策、民主决策；同时，内部的规章制度，如人事制度、财务制度等缺乏规范性，使得各项工作实施成本高、不透明，运作效率低下，难以获得政府部门的认可。
政府购买社会组织的服务缺乏明确的标准。目前，政府购买社会组织的服务标准不明确，哪些方面是可以政府购买服务的、服务的标准、价格以及对服务绩效的评估都存在空白点，特别是对政府购买公共服务类的项目，尚没有一个具体的指导性意见，也没有一个统一的规定，大多由各单位自行决定。另外，社会组织承接政府购买服务项目的门槛，即准入条件，还没有做到完全的公开、透明。这些情况的存在，使社会组织对将来的生存产生困惑，也影响社会组织服务的专业性和稳定性。
基层社会组织获取资源的能力较低，普遍存在着专业人员流失严重的现象。要做到有效地参与社会管理，必须首先保证自身的可持续发展，而能否获取足够的资源，特别是人力和财力资源，则是组织发展的关键。现阶段，基层社会组织的资金主要来源于会费收入、政府拨款和社会捐赠。多数组织过于依赖政府，即使是通过“招投标”的方式获取项目资金，也难以满足日常运转的需要。缺乏有效的资金筹集机制，使其来自社区居民和营利性组织的捐助较少。并且，由此导致社会组织工作人员的薪资待遇较低，社会组织的人才队伍不稳定，无法吸引专业的组织管理人才，使得组织的发展持续停留在自发阶段，难以向专业化社会组织转变。职业发展空间有限，以及行业发展前景不可预期造成行业吸引力不强，是导致社会组织人才流失的重要原因。
政策配套措施不足。首先，尚没有形成培育和发展社会组织的政府规章体系，缺少培育和支持基层社会组织的地方性法规。其次，在税收政策方面，基层社会组织属于非营利组织，在我国现有的税收体制下，只有非营利收入才可以免除所得税，而其他收入，如政府购买服务的项目收入，依然要缴纳所得税，对社会组织的税收减免政策难以发挥实质作用。像非营利组织这样的社会组织、民非机构还不能像民办学校、医院那样得到政府更有力的支持，在税收上与企业一样根据账户余额征收所得税和5.5%的营业税，而对这些社会公益组织来说，由于很多服务都是跨年度、长周期的项目，账面年度盈余往往都要预备支出，因此在征收方式上应从实际出发有所突破。再次，在人才政策方面，没有对社会工作人才进行倾斜。一般来说，社会组织规模普遍偏小、难有作为。由于缺乏相应的人才引进政策和激励机制，社会组织很难吸引并留住优秀的行业精英，这严重影响社会组织发展壮大、层级提高。
提升基层社会组织参与社会管理能力的建议
以“赋权、增能、激活、自主、发展”为视角，加强上海创新社会治理体系，提升社会治理能力的研究，一方面，将社会问题解决的思路由“管理”到“治理”，由“一元”到“多元”，通过大力发展社会力量，引入多元治理主体，实现社会治理体系的创新；另一方面，以多元主体为特征的社会治理格局，不但可以使政府从微观事务中解放出来，提升了政府有关改革发展核心问题的治理能力，提升了政府治理的“深度”，同时，多元主体的合作治理将在承接政府原有治理职能的基础上补充政府在某些社会治理中的缺位，从而又提升了整个社会的治理能力，拓展了社会治理的“广度”。因此，新形势下依靠多元治理主体、创新社会治理体系、提升社会治理能力的研究不仅是推进政府治理体系和治理能力现代化的需要，更是为实现上海在新时期、新阶段，朝更高层次更好更快发展所做的必要准备。
随着政府职能转变的要求更高，为社会组织的发展提供了机遇和空间。上海社会组织要实现“基本形成与上海经济社会需要相适应、结构合理、功能完善的现代社会组织发展体系”，在已有基础上继续领跑“政社合作”，必须正确处理好政府与社会组织之间的关系，更加重视社会协同，注重发挥社会组织自我管理和参与社会管理的功能。
（一）进一步完善社会组织培育扶持政策。一是研究制定扶持和引导社会组织发展政策。深化登记制度创新，探索尝试无主管社会组织由枢纽型社会组织负责日常指导联系，突破社会组织登记瓶颈。大力促进社会组织充分发育、功能拓展、健康发展，重点培育一批枢纽型社会组织，打造一批具有社会声望的公益性社会组织和社会企业，集聚一批对上海经济产业发展有推动作用的经济类社会组织，壮大一批具有智库和资源平台性质的支持型社会组织，发展一批对上海重点区域建设有服务作用的专业性社会组织，引入一批对打造上海国际化城市有促进作用的涉外社会组织。二是探索建立公益性社会组织发展专项基金，拓宽扶持政策覆盖面和资金支持力度。三是研究制定社会组织人才引进、职称评定及职业资格认证等政策，推动社会组织人才与经济、科技人才在薪酬标准、社会保障、户籍等方面享有同等待遇，培养一批高素质的社会组织职业经理人和专职工作者队伍，造就一批社会组织领军型人才或团队。四是根据社会组织的发展现状，制定和完善税收政策，实行低税率，或者初创时期的“零税率”。
（二）进一步探索完善政府购买社会组织服务机制。一方面各级领导干部要充分认识社会组织在促进转型发展、提供公共服务、增进社会和谐、激发社会活力中所具有的不可替代、不可或缺的作用，真正把社会组织作为平等合作的“伙伴”。另一方面，要更加注重社会协同，通过进一步完善以绩效为导向的政府购买服务机制，推动政府与社会组织进一步合作，建立新型政社合作关系。同时，进一步完善政府公益招投标和公益创投机制，可以考虑建一个平台对所有政府购买服务项目进行集中归口管理，制定政府采购社会组织服务目录、定价标准以及相应的评估和监督管理办法，加快公益性、服务性、互助性社会组织培育发展。在政府购买社会力量服务机制方面，我们倡导培育式购买方法，政府不但要界定自身职能，确定政府购买公共服务的范围，为社会力量发展留出空间；还要实施分类分级购买，建立政府与社会的双向互动机制和多元主体参与机制，为社会力量的发展创造条件；更要完善政府购买公共服务的操作流程，规范政府购买公共服务的行为，为社会力量发展提供机制保障，从而创建政府购买公共服务的差序竞争格局，在促进社会力量发展的同时落实政府购买公共服务。
（三）进一步搭建社会组织发展平台。我们主张通过搭建社会力量管理服务平台，进一步完善社会力量培育扶持政策，进一步探索完善政府购买社会力量服务机制，以此为社会力量建设创造条件。政府应以平衡各方需求为主要功能，以枢纽型社会力量为主体，以数据库建设为管理和服务的基础，以服务基层社会力量为重点，以融入社区、企业共建格局为关键，并以运营规范为保障，搭建社会力量管理服务平台，为社会力量发展提供硬件支持。在完善社会力量培育扶持政策方面，政府要提升基层社会力量参与社会治理的政策支持力度，通过制定完善的制度体系，落实税收优惠政策，并放松管制，完善准入和撤销机制等措施，鼓励包括社会企业在内的社会力量有序发展，实现政府对于社会力量直接管理的“离场”和政策支持的“到场”，为社会力量的发展提供软件支持。这样，通过平台建设、政策建设和机制建设，社会力量参与社会治理的效能将大大提升，社会治理的多元主体格局框架将会形成，新的社会治理体系也将会得到构建。
（作者系同济大学经济与管理学院公共管理系教授、博士生导师。）
