陈强、蒋志文、韩元建、杨帆
科技创新的快速发展，需要政府运用法律手段对科技创新活动进行有效的激励和规范，使科技更好地为人类服务。同时，上海建设具有全球影响力的科技创新中心，需要有健全完善的科技法律制度作为基本保障。本文介绍了发达国家的科技创新法律体系，分析了上海的问题和不足。
“无规矩不成方圆”，一套健全完善的科技法律制度是创新体系健康运行的基本保障。一方面有助于调节创新主体的关系，构建分工协作、运行高效的创新机制，同时通过法律制度引导资源向科技创新领域汇集，激发创新者的活力，促进科技创新活动的蓬勃发展；另一方面可以规范科技成果的运用，减少科技创新活动中的负面效应，保障科技创新的可持续发展。当今世界，各国纷纷以宪法作为坚强后盾，制定鼓励性、保护性法规，大力支持创新与高技术产业发展，加大在自主创新、人才队伍建设等科技相关方面的投入。上海只有借鉴国内外科技创新立法的经验，并结合实际情况加强法治建设，才能在现有基础上建立起符合上海发展需求的科技创新立法保障体系，为建设具有全球影响力的科技创新中心保驾护航。
发达国家科技创新法律体系的特点
美国、日本、德国、韩国等发达国家都建立了科技创新相关的法律体系，并取得良好效果。这些国家科技创新法律体系的特点包括：
科技创新相关的法律体系层次分明，整体较为完备。科技创新法律法规体系一般分为三个层次：一是基础性立法，作为基本纲领，这一层次法律涉及政府对科技活动的组织、资金投入等基础性内容，包括宪法、科技一般立法、发明奖励立法等；二是科技领域直接相关的立法，如针对原子能、计算机、生物工程等领域的专门立法；三是与科技领域相关的配套立法，如知识产权保护立法、税法、合同法等。这三个层次的法律承担着鼓励科技创新、保护知识产权和运用财税金融等手段创造良好创新环境的功能。表1列示了美国和日本在这三个层次的立法概况。
表1 美国、日本科技创新立法体系概况
就我国而言，改革开放以来我国先后颁布了《科学技术进步法》（1993年制订，2007修订）、《科学技术进步奖励条例》（1993年制订）、《促进科技成果转化法》（1996年制订，2015年修订）等基础性法律。结合已有的《专利法》、《商标法》、《著作权法》、《企业所得税法》等，已初步形成科技创新法律体系框架。上海在以上三个层面先后制定了11部相关的地方性法规或规章（见表2）。
表2 上海市科技创新相关法规及规章
以宪法和科技一般法为代表的基础法律肯定了国家鼓励科技创新的发展方向，为相关配套法律以及专业领域法律的出台奠定了基础。如法国于1982年7月颁布的《法国科研与技术发展导向和规划法》明确了科学技术在国民经济和社会发展中的优先地位，确定了国家科研经费在GDP中所占比例和增长目标、科技人员的增长速度、基础、应用以及发展研究之间的平衡与协调、优先领域和重大科研计划、科研人员的法律地位、强化科研成果的推广应用和商业化，尤其是研发机构与企业相结合的科研机制等科学技术发展的原则性问题。1988年2月生效的韩国新宪法第127条规定“国家应推动科学技术发展和信息、人才的开发，努力发展国民经济”。遵循这一精神，韩国先后颁布了90多个科技法律法规，目前韩国已经构建了比较健全的科技法律体系，并在税收、信贷、人才培训等方面制订了配套制度，推动科研开发活动的进行。
法律的制定和修订紧跟科技发展潮流，及时扫除科技发展的障碍，同时限制科技的负面影响。日本在战后为振兴作为“基础骨干产业”的机械工业，颁布了涉及金属加工机械、电动工具、汽车配件等45个领域的法案。根据该项法规，企业在设备投资时，可申请日本开发银行的低利率贷款，在购买重要设备时可申请免除关税或各种补贴等，1956年规定该《临时措施法》有效期为5年，1961年、1966年两度延长。60年代随着经济情况好转，对《措施法》的内容先后进行了多次修改，增加了包括贸易自由化、民间融资等问题的规定。随着日本经济的发展，机械工业在国民经济中的地位逐渐被电子工业、信息产业等其他产业所替代，故该法律现已失效。
对于科技带来的负面影响，发达国家往往采取立法及时跟进的做法，如日本针对放射线危害修订了《原子能法》，德国为应对克隆技术带来的医学伦理问题，出台了《胚胎保护法》，德国还通过《基因技术法》来限制转基因技术可能对人类健康带来的危害。
对企业尤其是中小企业的科技创新活动给予支持。企业是科技创新的主体，而中小企业是企业中最灵活、最富创新闯劲的群体。德国政府在70年代就出台了一系列帮助工业企业（特别是中小企业）建立研发机构的政策举措，如《中小企业组织原则》、《中小企业促进法》等，鼓励并促进企业（尤其是中小企业）与高校和科研机构合作，进行技术研究与开发。此外，德国有关政策规定，任何国家级大型科研项目，必须至少有一个中小型企业参加，否则就不予批准。韩国为了促进中小企业发展，于1989年制定了《特别措置法》、《基础科学研究振兴法》、《国家技术资格评审法》等。
重视科技成果转化以及对人才的培养。美国是目前科技成果转化最成功的国家之一，《拜杜法案》作为美国促进科技成果转化的根基，确保了美国在这一轮信息化浪潮中保持领先地位。日本、中国等都纷纷仿效制订了类似法律，德国政府也通过制定一系列法律来保障科技成果的推行。不同层次的人才梯队是保持科技创新持续发展的基础，德国通过立法赋予每个人平等接受高等教育的权利，保证高校不断培养出高层次的科研人才，同时德国还颁布了《职业教育法》、《学校法》、《就业促进法》、《青年人劳动保护法》等多项法律制度保障推行数百年的双元职业教育模式，为众多企业提供了大量合格的技术工人。
上海科技创新法律体系存在的问题和不足
上海作为中国的一个城市，不能直接和其他国家进行对比。但学习借鉴发达国家科技立法方面的实践经验，有利于我们查找当前存在问题和不足。
对目前亟需解决的问题缺乏相关立法保障。针对科技成果转化难题，上海至今没有一部专门的法规，而是长期使用政府部门发布的红头文件（规范性文件），将高校、科研院所等国有单位的无形资产等同于一般有形资产进行国资管理，由于无形资产存在价值不确定性和估值难度，致使有关决策者或成果转化人员为避免承担国资流失的追责风险，不愿去推动科技成果的转让或许可，这不利于科技成果的转化。针对青年科技人才的培养问题，上海市科委设立了扬帆计划、启明星计划，上海市教委设立了晨光计划、曙光计划，专门面向优秀青年人才给予资助。但在立法层面，目前尚未将青年人才作为一个特殊的立法对象群体，大部分青年科技工作者仍面临较大压力。针对科技创新中心这个上海未来发展的重要定位，目前只有市委文件和市政府有关部门的一些配套实施细则作为制度支撑，立法部门尚未就科创中心建设进行立法，但红头文件在效力和稳定性方面不如法律。
对前沿科技的负面效应缺乏法律约束。上海的科技创新工作在全国领先，但科技立法工作未取得相应的地位。上海在立法上较多关注于科技进步对经济社会发展的推动作用，而未能像美国、日本等发达国家，关注前沿科技发展所带来的负面效应并对其进行有效约束，如未能针对诸如重化工产业、废旧电子设备处理等问题进行立法，在一定程度上助燃了民众对有关产业发展或项目建设的抵触情绪。
地方立法的可操作性和创制性（注）不强。地方科技立法应具有较强的可操作性，并体现地方特色和创制性。但现行上海的地方科技立法更多的是对应国家相关法律或行政法规，其条款内容更多体现的是纲领性、原则性和口号性，缺乏针对性和可操作性。如2010年修订的《上海市科学技术进步条例》中，使用“鼓励”一词有20处之多，条例的框架结构以及条文几乎与《科技进步法》一一对应，很少有基于地方特色而作出创制性的规定，对国家法律条文做出实质性的细化或具体规定也相对不足。因此，科研院所、科技企业、科研工作者等对《上海市科学技术进步条例》的存在少有真切体会，该法规并未发挥出对实践工作有效的规范、促进和引导作用。
完善上海市科技创新立法体系的建议
通过立法为科技成果转化扫除障碍。虽然我国已借鉴美国《拜杜法案》的理念，在2007年修订的《科技进步法》中明确将财政投入所形成的知识产权授予项目承担单位所有，希望通过所有权的授予激发科技成果转化的积极性，并在2015年修订《科技成果转化法》时，在思路和理念上借鉴了美国的《史蒂文森-威德勒技术创新法》，支持技术转移，加强高校、科研院所与产业界之间在技术转让、人员交流等方面的合作。但是国家法律仍具有一定的局限性，需要地方在具体操作层面通过立法予以细化和落实，打通成果转化过程中的各环节、疏通“最后一公里”。例如：新的《科技成果转化法》允许在科技成果定价上采取协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等三种方式，体现了市场定价的理念，但《国有资产管理法》、《国有资产评估管理办法》等相关法律法规并未修订，实践中仍面临无形资产等同于有形资产管理的问题，无形资产评估难，以及与此相关的成果被贱卖或是国资流失等仍是不可回避的难题，国有单位决策者、成果转化参与人员对此仍心怀疑虑，成果转化的内在动力未被真正激发出来。因此，建议上海从地方层面出台相应的法律法规，解决科技成果转化难的问题。
弥补本地青年科技创新人才发展的“短板”。科学计量学研究曾通过对诺贝尔奖得主的成果产出年龄统计得出：杰出科学家做出重大贡献的最佳年龄区在25—45岁之间，最佳峰值年龄为37岁左右。上海可以借鉴德国的经验，加大对青年科技创新人才的培育力度，根据青年人才的特点、发展需求、培养路径以及面临的特殊困难等，制定出台保障性的法律法规。针对如何解决青年科技工作者的项目支持问题，如何提高工资收入、帮助解决子女入学和父母养老等问题，如何让青年人才敢于挑战权威、赶超先进等等，在立法上理顺现行的体制和机制，为青年人才的成长提供法律保障。
针对新兴科学技术带来的负面影响，加强立法约束。上海科技发展在全国处于领先地位，且推广和应用较快，在各个领域可以较早地感受到新兴技术对生产、生活带来的影响和冲击。因此，上海有条件、也有必要对新兴技术可能带来的负面影响率先探索立法约束，将技术的负面作用控制在可接受的安全范围内。例如：上海在生物医药、电子信息、重化工等领域，可以有针对性地制订一些法律法规，一方面有助于实现上海自身可持续发展的目标，另一方面也为全国在这方面的立法进行探索和尝试。
紧跟时代潮流，适时推进法律的立改废工作。面对经济社会突飞猛进的发展，科技创新立法工作应当紧跟时代步伐，坚持科学立法，适时进行“立改废”，及时调整并建立新的法律关系：对于已经不合时宜的、不能用的法律，就要及时废止；没有立法的，就要进行科学立法；在执行过程中发现不完善、不符合现实情况的，就要进行修订。例如，可对《上海市专利保护条例》进行修订，根据知识产权保护的新形势和新要求，对其中已经“不合时宜”的条款作出相应的调整。
注:创制性立法：指行政立法主体根据宪法或者有关组织法规定的职权或特别法律法规的授权，就法律法规尚未规定的事项而创制新的法律规范的活动。
转自《科技发展研究》2016年第2期。作者：陈强、蒋志文、韩元建、杨帆，分别为同济大学经济与管理学院教授、同济大学经济与管理学院博士研究生、上海市科委体制改革与法规处主任科员、上海市科学学研究所研究实习员。
