如何跳脱出就交通谈交通的局限，将公共交通规划与城市空间管理结合起来？诸大建希望用“超越公交优先”这一概念碰撞传统的视角和思维方式
李刚
[ 紧凑城市、功能混合概念是“超越公交优先”的理论基础，它实质上是一个城市发展和管理思路的提升问题 ]
面对日益严峻的私人汽车导致的城市交通压力，2004年以来各级城市纷纷推出公交优先策略。但这一策略不仅面临私人交通难以遏制的挤压和挑战，也被与城市膨胀与规划失灵等一系列问题捆绑在一起。
上个月在杭州国际城市学研究中心主办的第二届城市学高层论坛上，同济大学经济与管理学院教授、可持续发展与管理研究所所长诸大建提出“超越公交优先”这一概念。
“1990年开始的汽车城市政策，鼓励私人汽车出行，导致了中国城市的交通拥堵；2004年开始的公交优先战略，在城市空间管理缺乏的状态下，导致了通勤时间越来越长；现在需要转向减少交通出行优先战略，建设短出行的城市，从城市的功能混合上解决问题。”诸大建如此梳理自己对中国城市交通的观察与判断。他径直指出当前的公交优先策略存在先天问题：“我们的公交优先战略不考虑城市规模和出行距离，对于人口超过1000万甚至超过2000万，空间已经蔓延化的上海、北京也笼统地强调公交优先。”
“城市土地功能分离是因，大幅度增加交通出行量是果。在交通量增大的情况下，无论小汽车出行（导致交通拥堵），还是公交优先（导致通勤时间拉长），均是治标之策。可惜我们现在的公交优先政策只是就交通论交通，没有从根本上考虑城市结构问题。”诸大建由此强调城市交通管理与城市空间管理的协调统一。
“让公交优先服务于城市摊大饼需要防止，可惜，中国城市公交优先政策在助长后者。”具体表现为，一方面，城市过度郊区化，然后所谓公交适应城市，用公交替代私人交通进行功能联系；另一方面，公交延伸郊区化，然后所谓城市适应公交，进一步职住（工作地与居住地）分离。
“没人质疑中心城区公交优先的合理性，但是无限制地把公交线路，无论是地铁还是巴士延伸到郊区城市，是否是明智的安排，是有疑问的。”诸大建针对当前诸多城市的现状发问。
城市功能的分离性发展——公交线路延长特别是向郊区延伸——职住分离倾向增加——上班通勤时间延长（最近几年来北京、上海等地的平均通勤时间一直在延长）。在诸大建看来，“最好的交通战略是通过功能混合减少城市不必要的出行，而不是创造不必要的出行然后用公交去满足。”
转向城市空间管理
第一财经日报：你缘何提出“超越公交优先”的概念，怎么理解这个概念？
诸大建：我解释一下是什么、为什么和怎么做这三个问题。先讲讲是什么的问题。现在谁都没有反对公交优先，一般都认为私人交通导致交通拥堵，所以私人交通应该用公共交通替代，公交优先是天经地义的。首先应该肯定，私人交通不如公共交通，但我要讲的是，私人交通和公共交通，都是就交通论交通。私人交通是交通供给导向的一种管理模式，不管需求对不对，我保证供给，马路建设得多一点、宽一点，保证私人交通工具通行。公交优先比私人交通好在哪里？它从满足供给转向对管理私人出行，抑制小汽车出行，路权首先满足公共交通，从供给管理转向需求管理。
公交优先只是从交通的角度考虑问题，没考虑城市空间的公共出行是否必要。“超越公交优先”即是从交通的供给管理、需求管理转向城市空间管理，用短出行城市替代长出行城市。假如你住在松江，但上班在张江，通勤时间至少一个小时，工作和居住的地点距离很远，即便有公交联系，这种分布是否合理？公交线路越拉越长，城市区域功能越分越开，导致公交通勤的时间越来越长。平均通勤时间越短，往往也说明城市空间生活质量越好。包括北京、上海在内的城市通勤时间如今变得越来越长。
日报：在北上广这类特大型城市，通勤线路和时间拉长，继而导致交通压力加剧和城市生活质量下降，应该是比较普遍的现象。
诸大建：我提出这个问题可能有点前瞻的意味。现在中等城市、二三线城市也已经出现汽车拥堵问题，接下来也要搞公交优先。我要说的是，今天的解决方案不要变成明天的问题，北上广的公交优先是今天的解决方案，实际上将导致明天通勤线路越来越长，当下已经很明显表现出来了。每天来回两三个小时花在路上，基本是无效率、无产出的时间，没有任何生活质量可言。特大城市的问题，可能也会成为大中城市的问题，这些城市也在走功能分离的道路。
北上广是老城市，有过去30年城市扩大的原因，也有历史遗留的城市格局原因，但我们的中小城市，包括未来的城镇化还有20个百分点的增长空间，大部分城市可以未雨绸缪。即使是上海这类城市，本来也可以考虑把功能问题处理得更好一点。比如陆家嘴(11.89,-0.01,-0.08%)，建设启动时只有单一的金融区商务功能，没有相应的居住功能，也没有商业休闲功能，所以很长一段时间里都不适合居住和生活，上班族找不到吃饭的地方，楼与楼之间都是交通要道，穿马路都很难，陆家嘴可是上世纪90年代发展起来的新城区。
正是因为城市空间管理的失误，导致新城建设引发了问题。今天的公交问题考虑不周，又会变成明天的问题。今天以为公交优先是很好的方案，但停留在就交通论交通上，而不是将交通与城市空间管理相结合，不能解决问题。我提的这个问题可能听起来有点超前，但十八大后城镇化将成为拉动中国发展的一个主要动力，现在提有必要。
“超越公交优先”的说法虽然是我提出的，但是国外上个世纪发展起来的紧凑城市、功能混合概念是理论基础，它实质上是一个城市发展和管理思路的提升问题，我在第二届城市学高层论坛上发言，大家都在谈公交优先，我就用“超越公交优先”这个观点来提醒大家注意其中存在的问题。
功能紧凑的城市
日报：能否详细阐述可能被公交优先策略掩盖的一些问题？这些问题现在是否得到管理者的重视？
诸大建：这有关为什么的问题。现在的公交优先策略掩盖了两个问题。一个是城区功能分离，通勤时间越来越长。问题的症结就是空间管理不科学。中等城市发展起来后还会借用这个模式，为什么不能把功能搞得紧凑一点？
上个世纪30年代的《雅典宪章》强调城市规划应该功能分离，过去30年对我们的市长和专家有明显影响。当前，传统的城市规划思想还在影响城市政府的决策。最近5年来大家开始反思这个问题，但没有把反思与公交发展联系在一起。我只是进一步将功能分离的城市发展与公交发展联系到一起，认为被动的公交优先会强化这个问题。
第二个问题，郊区城市是中心城区的依附，还是独立的城市？我们把地铁延伸到嘉定、松江、青浦，地铁线越拉越长，地铁本来是中心城区的通勤工具，现在到底是把郊区新城作为城市功能的延伸，还是希望让新城发展为独立的多功能城市？地铁把功能分离的空间进一步拉开，这又是个问题。
国外的经验是有意不把地铁延伸到郊区新城，在郊区就地把各种功能丰富起来。新城建设的目标应该是功能齐全的、独立的城市，而不是依赖中心城区的单功能城市或所谓卫星城市。
日报：如果想让新城“自然生长”，当前的公交策略反而起到了制约的作用？如何让新城成为功能丰富的相对独立的城市？
诸大建：新城建设一开始就应该综合规划成为多功能的独立城市，然后分步实施到位，最后达到摆脱对中心城区的依赖。中心城区和郊区城市之间的地铁延伸应该谨慎、有所控制，这样虽然在开始的时候会有所不便，但不会导致中心城区与郊区新城之间的大规模、潮汛式通勤。国外郊区新城与中心城区的交通联系经常是城市铁路而不是延长的地铁。
我们总是希望以中心城区的轨道交通延伸带动新城建设和人口外溢，但这样的带动反而抑制了新城的独立发展。上海的郊区新城建设进行了十余年，但还是没有发展为独立的城市，解决不了生活、就业等问题，仍是单一功能。这样的长线通勤一定程度上有人为的因素。新城附庸于中心城区，结果就是上海的城市公共交通线路越来越长。
公交优先在一定范围内，在中心城区内是可以消解私人交通的拥堵，但它如果无限地延长，结果导致通勤时间增加，不但不能解决城市功能合理分布问题，反而助长了功能分离的依赖。6000多平方公里的上海行政区域不应该是一个单一的城市，而是多中心的城市集群。在整个上海行政区域范围内，公交没有限制地越拉越长，这种公交优先是不合理的，也是恐怖的。当然，这里还有一个房价的问题。中心城区房价太高，在那里工作的人也不得不到郊区买房。
交通与城市的融合
日报：你认为以上问题的解决之道是什么？到底如何“超越”？
诸大建：这是怎么做的问题。其实，公共交通与城市空间之间既可以有恶性的反馈和循环，也可以有良性的反馈和循环。日本的做法是通过公共交通引导多功能区域发展。日本的地铁站和高铁站都是多功能的区域，在站点周边发展出商务、居住、休闲功能，每个枢纽周围都形成一个小型城区。我们现在建地铁，旁边没有配套设施，仅仅把地铁当作交通的延伸。日本和中国香港的地铁站周围区域都具备综合功能，在这个区域内能依靠步行和自行车等慢行交通解决基本需求。
我们的情况是就交通论交通，要么是城市引导交通，要么只是把地铁建过去，但附近一直很荒凉，没有带动附近城区发展。包括现在全国各地的高铁都是孤立分布，没有让交通引导城市功能发展。
交通与城市发展必须结合起来。一种情况是公交适合城市（所谓DOT），在已经发展起来的城区，结合人口密度情况，进行公共交通布点；另一种是城市适合公交（TOD），虽然某个区域还没有发展起来，但通过引入公共交通使其发展成为多功能的城区。
我们的问题是交通脱离城市，交通线引出去但与城市建设没什么关系，交通线接进来，却又是选择功能单一的区域。未来20～30年，还有几亿中国人要进城，未来的城市化不能犯上一波城市化的错误，然后再搞功能分割下的公交优先。新城建设有跨越式发展的机会，不应该走功能越分越开、交通线越拉越长、两者恶性反馈和循环的老路。“超越公交优先”的目标是要建设更好的城市空间、创造更好的城市生活，而不仅仅是建设更好的交通。
（来源：【第一财经日报】）
